Staatsauteursrecht cum annexis- Samenvatting

Openbaarheid in de trias politica en het kopij- en auteursrecht 17de - 21ste eeuw

Ingeleid door mr. Jacob Kohnstamm

Met uitvoerige summary in de Engelse taal van Claudette van Caubergh

Dit werk beschrijft de consequenties die verbonden zijn aan de grondwettelijk en wettelijk voorgeschreven openbaarheid, openbaarmaking, afkondiging, toegankelijkheid, beschikbaarheid en verdere verspreiding van wetgeving, administratieve beslissingen, rechtspraak en meer recent andere basale statelijke en bestuurlijke informatie.

De kwestie van afkondiging en daarmee verbonden bekendmaking is al oud. Vormen van formele en materiële openbaarheidswetgeving bestonden al in de oudheid en de Middeleeuwen. Het Decretum Gratiani leerde omstreeks 1150 dat wetten pas behoorden te gelden wanneer ze behoorlijk waren afgekondigd. In de late Middeleeuwen waren het de 'stadt-roupers' geweest die daarvoor zorgden. Zij vervulden de rol van het latere aanplakbiljet of de krant.

Tijdens het Ancien Régime werd de voorgeschreven bekendmaking van plakkaten, verordeningen en besluiten naar gewoonte bepaald door 'aangeslagen schriftkens, plakkaten, mandaten ofte billetten op hare gewoonlijke plaats geaffigeert, ofte anderszins na de gewoonte, ende na onse manieren bij verkondinge ende uytroepinghe na voorgaande klokkegeslag ende affictie als notoir is'.

Maar het kon verkeren. Eén van de gevolgen van de uitvinding van de boekdrukkunst was dat wereldlijke en kerkelijke overheden zich realiseerden dat ongebreidelde druk en uitgave van geschriften en van niet-geautoriseerde wetten en verordeningen de orde en de eenheid in de staat of de kerk in gevaar konden brengen. Hetgeen ertoe leidde dat keizer, paus, landsheren en magistraten naar het ius regale grepen, waaraan zij hun prerogatieven en bijgevolg de macht en bevoegdheid ontleenden om censuur uit te oefenen en het nadrukken en verspreiden van staatsstukken of mandementen en catechismussen en hen onwelgevallige geschriften te verbieden. Ook de publicatie van vonnissen was taboe.

Met de constitutie van een centraal geleide staat ontstond een staatsdomein waarin vooralsnog de uitvoerende macht de bepalende factor bleef bij de uitvaardiging van wetgeving en handhaving. Al werd de trias politica beleden, van democratie was nog geen sprake. Tijdens de Bataafse Republiek, het Koninkrijk Holland, het Vorstendom Holland en de beginjaren van het Koninkrijk der Nederlanden was de opvatting over afkondiging, promulgatie, bekendmaking, openbaarheid, publicatie en verbindendheid van wetten, besluiten en verordeningen duister waardoor het staatskopijrecht onder de wetgeving van 1814 en 1817 stilzwijgend in stand bleef. Opportuniteitshalve en uit kostenoverwegingen liet de staat wel de 'zedelijke' bekendmaking van wetten, besluiten en verordeningen over aan de dagbladen.

De wet op het kopijrecht van 1817 had verzuimd te voorzien in een kopijrecht voor corporaties, verenigingen, zedelijke lichamen of openbare instellingen. Zowel de voorwaarden als de beschermingstermijn hadden betrekking op natuurlijke personen. Niettemin volgden in 1822 op grond van deze wet twee KB's die verboden wetten zonder toestemming na te drukken en te verkopen omdat daardoor de Landsdrukkerij werd benadeeld. In 1840 meende de regering dat een voorbeeld moest worden gesteld tegen illegale wetspublicaties. In de rechtszaak tegen Noman en Zoon werd zo diep op de raisons d'être van het kopijrecht en auteursrecht ingegaan dat men pas toen ging beseffen dat kopij- of auteursrecht niet een (intellectueel) eigendomsrecht was van de drukker, uitgever of de staat, maar van de maker. En dat waar de wet openbaarheid gebood een vorm van bijzondere eigendom ondenkbaar was. De uitspraak van de HR in 1840 - het eerste keerpunt - bevestigde dat een staatskopijrecht op wetten en verordeningen van zowel hoge als lagere overheden, onbestaanbaar was.

Door de ministeriële verantwoordelijkheid die in 1848 de constitutionele verhouding met de koning grondig wijzigde, kregen openbaarheid, openbaarmaking, bekendmaking en verbindendheid meer inhoudelijke betekenis.

In 1881 leek het alsof de staat opnieuw aankoerste op een staatskopijrecht toen art. 4 van de Aw 1881 bepaalde dat de regering zich het auteursrecht in door Ons te bepalen gevallen kon voorbehouden. Juist omdat art. 2b Aw 1881 openbare instellingen gelijkstelde met auteurs scheen langs die weg een staatsauteursrecht opnieuw mogelijk.

De Aw 1912 verschafte in het voetspoor van de wet van 1881 duidelijkheid door in art. 11 te bepalen dat op regelgeving, rechterlijke uitspraken en administratieve beslissingen geen auteursrecht bestond. Voor overige door of vanwege de openbare macht openbaar gemaakte werken was de bestaanbaarheid van een staatsauteursrecht afhankelijk van een voorbehoud. In 1972 werd art. 11 Aw gesplitst. Lid 2 werd ondergebracht in art. 15b waardoor regelgeving en rechtspraak werden losgekoppeld van door of vanwege de openbare macht openbaar gemaakte werken van letterkunde, wetenschap of kunst, als gevolg waarvan rechtsstatelijke werken die niet tot een van deze categorieën hoorden tussen wal en schip leken te vallen.

Een belangrijke wijziging in 2005 was de toevoeging 'waarvan de openbare macht de maker of rechtverkrijgende is' waardoor auteursrechten van derden in andere openbaar gemaakte werken intact konden blijven, al zorgde deze wijziging in relatie tot het sleutelwoord 'vanwege' voor nieuwe verwarring.

Het in dit werk beschreven tweede keerpunt dat het transparantieproces schetst waarin de wetgevende macht de uitvoerende macht democratiseerde en de staatshuishouding inzichtelijker maakte was het gevolg van de stroomversnelling in de technologische ontwikkeling van de elektronica. Bij het streven om de verstrekking van overheidsinformatie te bevorderen bleek echter dat, naarmate informatie omvangrijker werd, het lastiger werd daaraan grenzen te stellen. Bij het zoeken naar evenwicht tussen enerzijds de toepasselijkheid van auteurs- en databankenrechten en anderzijds de openbaarheid van een verbrede basisinformatie van de democratische rechtsstaat, overige rechtsstatelijke informatie enbestuursinformatie ging het om een balans tussen publiek- en privaatrecht, tussen het algemeen en openbaar belang en het individuele belang.

Internationale verdragen, Europese instituties, richtlijnen en nationale wetgeving leidden er niettemin toe dat door het streven naar meer en adequate voorlichting overheidsinformatie onderdeel werd van het publiek domein. Wat zonder gevaar voor de staat of onevenredig nadeel aan derden de burger kon dienen moest openbaar of tenminste raadpleegbaar zijn. Naarmate de free flowof information krachtiger werd gepropageerd, overheidsinformatie sneller, gemakkelijker en toegankelijker werd en regelgeving werd uitgebreid met raamwetten en bestuurlijke macht werd gedelegeerd, kreeg de rechtspraak meer oog voor de bedoeling van de wet. Met als gevolg dat het recht minder dogmatisch en meer casuïstisch werd, meer analoog dan monoloog, doch tegelijk onoverzichtelijker.

De complexiteit en de hoeveelheid aan richtlijnen, wetten, besluiten, verordeningen, aanwijzingen, ministeriële directieven, missives en jurisprudentie in nationaal, Europees en internationaal verband, hadden tot gevolg dat de burger, zonder methodische ordening van zowel bestaande als daaraan voorafgaande relevante regelgeving, daarop vallende jurisprudentie en daarmee verbonden informatie, wetgever en bestuur niet meer kon volgen. Waardoor weer de noodzaak ontstond tot aanvulling, aanpassing en harmonisering van wetgeving, ook op het gebied van intellectuele eigendomsrechten, databankwetgeving, openbaarheid van bestuur, privacy-wetgeving, e.d.

Achtereenvolgende regeringen meenden dat de informatie- en communicatietechnologie een panacee was voor het oplossen van complexe problemen en tegelijk de band tussen de burger en de overheid kon herstellen. Een ambitie die te hoog was gegrepen.

De bescherming van de Auteurswet en Databankenwet trachtte men te respecteren, terwijl de Wet openbaarheid bestuur werd verruimd en private partijen de kans kregen overheidsinformatie te hergebruiken voor commerciële doeleinden. De staat streefde ernaar ongelijke concurrentieverhoudingen tussen overheden en burgers uit te bannen, doch liet toch weer toe dat ZBO's monopolistische marktgebieden realiseerden. Publiekrechtelijke rechtshandelingen moesten gescheiden zijn van privaatrechtelijke rechtshandelingen, maar in menige ZBO was de administratie en verantwoording mistig. De Kaderwet ZBO's was gericht op ordening, uniformering, controle, openbaarheid en bevestiging van deministeriële verantwoordelijkheid. Maar als in politieke of staatsrechtelijke zin die verantwoordelijkheid onrust of schade kon veroorzaken kon deze worden ontlopen.

Wilde men de basisinformatie van de democratische rechtsstaat nader definiëren dan stuitte men op het rekbare begrip democratisch waardoor het begrip basisinformatie niet uitputtend kon zijn. De grondwettelijke verplichting tot openbaarmaking, openbaarheid en bekendmaking van regelgeving, rechterlijke uitspraken en administratieve beslissingen en de voortschrijdende democratisering werden niettemin aanleiding voor de huidige beschikbaarheid en toegankelijkheid van basale overheidsinformatie, zowel van hoge als lagere overheden. Waarbij bedacht moge worden dat teveel regelgeving gepaard gaat met grotere staatsmacht en met een overdosis bureaucratie die het vertrouwen in de staat ondergraaft waardoor de nagestreefde betrokkenheid van de burger bij de staat averechts uitpakt.